把握民族团结进步促进法六个基本理论命题

民族团结(jie)进步促(cu)进法是30多年来中央(yang)政(zheng)治局会议研(yan)究的第一部(bu)法律案；首(shou)次(ci)将习近(jin)平(ping)总书(shu)记关于加(jia)强和改进民(min)族工作的重要思想写入法(fa)律；首次从法(fa)理层面阐释(shi)铸牢中华民族共同体意识、推进中华(hua)民(min)族共同体建设等核心概念；首(shou)次在法律(lu)中明确(que)新时代(dai)党的民族工作格局(ju)????。正确把(ba)握该(gai)法(fa)的基本理(li)论命题，是理解其立法目的(de)、制度功能和实践指向的(de)基础条件????。

如何把握民族团结进步促进法的宪法关(guan)联法(fa)地位

宪法关联法，是(shi)指(zhi)与(yu)宪(xian)法相(xiang)配套(tao)、直接保障宪法实(shi)施(shi)的宪(xian)法性法律规范(fan)，其核心特(te)征在于(yu)将宪法的(de)原则(ze)性(xing)规(gui)定具体化、制(zhi)度化????。民族(zu)团结(jie)进步促(cu)进法的宪法关(guan)联法地(di)位，是(shi)由其内(nei)容与功(gong)能所决定的????。

其一，该(gai)法(fa)将宪法涉(she)民族(zu)条款(kuan)转化为具体法律规则????。宪法中(zhong)各民(min)族一(yi)律(lu)平等、维护和发展(zhan)各民族的平等团(tuan)结互助和谐关系、禁止破坏(huai)民(min)族团结(jie)和(he)制造(zao)民(min)族分裂(lie)等(deng)原则性规(gui)定，经由该法转化为权利义(yi)务规(gui)范、职(zhi)责要(yao)求(qiu)和制(zhi)度安排，为宪法涉民(min)族(zu)条(tiao)款的(de)实施提供制(zhi)度(du)载体????。

其(qi)二(er)，该法将铸牢(lao)中华民族(zu)共同体意(yi)识具(ju)体化(hua)制(zhi)度化????。中(zhong)国(guo)是(shi)统(tong)一的多民族国(guo)家，维护(hu)国家统一和(he)民族团结(jie)是公民的(de)基本义务，也是各(ge)国家机关(guan)的(de)共同职责????。铸牢中华民族(zu)共同体意识、推进中(zhong)华(hua)民族共同(tong)体建(jian)设是一项系统(tong)的宪法工程????。该法以铸牢中华民族(zu)共同体意识为(wei)主线，以(yi)构筑中华(hua)民族共有精神家园(yuan)增进文化认同，以促进各(ge)民族交往交流交融重塑社会(hui)结(jie)构，以推动各(ge)民族共同繁荣(rong)发(fa)展夯实物(wu)质基(ji)础，三者一体(ti)贯通，使这一宪法工程获得具体化、可操作的制(zhi)度(du)形(xing)态????。

其(qi)三，该法将宪法认同具(ju)象(xiang)化为“五个认同(tong)”????。宪法(fa)认(ren)同是宪法实施的(de)核心机制(zhi)????。该法以社会主义核心(xin)价值观(guan)为引(yin)领，将宪法忠诚义务(wu)具象化为对伟大(da)祖国、中华(hua)民族、中(zhong)华文(wen)化(hua)、中国共产(chan)党、中国特色(se)社(she)会(hui)主义的认同(tong)，使抽象的宪法认同(tong)获得规范化(hua)表达和制度化路径????。

如何把握民族(zu)团结进(jin)步促进法的政治建设立法(fa)属性

政治建(jian)设(she)立法，是指以法律形式确立和巩固(gu)国家政治共同体、强化(hua)政治认(ren)同、维护国家(jia)统一和(he)民(min)族团结的法律规范(fan)????。民(min)族团结进(jin)步促进法的(de)政治建设立(li)法属性，集中(zhong)体(ti)现在(zai)以下方面：

其一，确立(li)中华(hua)民族(zu)共同体建设的政治目标????。该法(fa)首(shou)次从法理层(ceng)面阐释(shi)铸牢中华民族共同体(ti)意识、推进(jin)中华民族共同(tong)体建(jian)设(she)等核心概念(nian)，并以基本法律的(de)形式(shi)规定了中(zhong)华民(min)族共同体的法律地位，使(shi)中华民(min)族共同体建(jian)设获得(de)稳定的(de)制度载(zai)体和持续(xu)的法(fa)治推动力；并在坚持党的全面领导(dao)这一(yi)最高政治原则的(de)前提(ti)下，系统构建了共(gong)同体建设的(de)制(zhi)度框架(jia)，将党的(de)领导的政治优势与法治的制度优势统(tong)一于共同(tong)体建(jian)设的制(zhi)度实践之(zhi)中????。

其二，以法治方式推(tui)进政治整合与(yu)认同建设(she)????。多民族国家内部(bu)多样性与统一性的关系，是现代国家(jia)建构(gou)的(de)根(gen)本性课题????。该法(fa)在(zai)“增(zeng)进共同性、尊重和包(bao)容差(cha)异性”的原则(ze)指引(yin)下，将多样(yang)性纳入统一性(xing)的制度(du)框架(jia)，以法律(lu)权威整(zheng)合多元利益诉求、形(xing)成广(guang)泛(fan)社会共识(shi)，使铸牢中华民(min)族共同体意识的战略意(yi)图转化为具(ju)有法律约束力的制度安排，为(wei)政(zheng)治(zhi)整合提供规范化路径和可操作(zuo)的(de)法治方案(an)????。

其三，将新时代民族工(gong)作理论成果转化为国家意志????。将党的主张经(jing)法定(ding)程序转化(hua)为国(guo)家意志，是(shi)政(zheng)治建设立法的核心要义????。该法以铸(zhu)牢中华民族共同体意识为主线，首(shou)次将习(xi)近平总书记关于加强(qiang)和(he)改进民族工作(zuo)的重要思想写入法(fa)律，将新(xin)时代(dai)党的(de)民族工作“十(shi)二(er)个(ge)必(bi)须”的要求熔铸于法律规则、原则和精神之中，从宪(xian)制层面筑(zhu)牢了中华民族共(gong)同体(ti)的法治根(gen)基????。

如(ru)何把(ba)握民族团结(jie)进步促(cu)进法在民(min)族事务治理领域中的基(ji)本法定(ding)位

基本法，是指由全国人大制定的、规范(fan)特定领域基(ji)本(ben)社会关系的(de)法律，在(zai)国(guo)家和社会(hui)生(sheng)活中(zhong)具有(zuozhe)全局性、长远(yuan)性和普遍性效力(li)????。民(min)族团结进步促进法由(you)十(shi)四(si)届全国人大四(si)次(ci)会议(yi)审议通过，是继民族区(qu)域自治法之后民(min)族(zu)工作领域又一部基(ji)本法(fa)律，其(qi)地位(wei)体现(xian)在(zai)以下(xia)方面：

其一，以(yi)全国(guo)人大立法确立民族(zu)事务治理的(de)基本规范(fan)????。在(zai)国(guo)家法律体系中，基本法的位(wei)阶仅次于宪法????。该法(fa)是民族工(gong)作领域第一部由全国人(ren)大制定的综合性基(ji)本法律????。它以铸牢(lao)中(zhong)华民族共(gong)同体(ti)意识为(wei)主线，系统规(gui)定民族团结进步事业的性质定位(wei)、方针原则、职责主(zhu)体、制度体系和保障(zhang)措(cuo)施，为新时代(dai)民(min)族事务治(zhi)理提供(gong)全面的法律(lu)依据(ju)????。

其二(er)，填补中华(hua)民族(zu)共同体建设(she)的(de)法(fa)治空(kong)白????。此前，有(zuozhe)关铸牢中华民族共(gong)同体意识(shi)的规范要(yao)求散见于(yu)各类(lei)政策文件、地方立法和部门规章之(zhi)中，缺少一部从全(quan)局高(gao)度进(jin)行顶层设计的综合性基本法律????。该法从国(guo)家层面对铸牢(lao)中华民族共同(tong)体(ti)意识、推进中华民族(zu)共同体(ti)建设作出系统(tong)性(xing)制(zhi)度(du)安排，将(jiang)长(chang)期分散的相关规范整(zheng)合为基(ji)本法律，从根本上(shang)夯实了中华民族共同体建(jian)设(she)的法治(zhi)根基(ji)????。

其三(san)，以法(fa)治(zhi)方式提(ti)升民族事务治理现(xian)代化(hua)水平????。民族事务治(zhi)理(li)是(shi)国(guo)家治理的重(zhong)要组成部(bu)分，依(yi)法治理民族事务是(shi)全面依法治国的重要内(nei)容，也(ye)是民族(zu)团结进(jin)步促进法(fa)所确立的(de)一项(xiang)基本原则????。该法的颁布(bu)实施，为(wei)贯彻以法治思维和法治方式推(tui)进(jin)民族事务治理体系和(he)治(zhi)理(li)能(neng)力现代化的战略部署，提供了基本法支撑????。

如何把握民族团结进步促进法的综合(he)性法律属性

综合性(xing)法律，通常指陈调整对象跨越多(duo)个(ge)法律部门、规范内容涉(she)及多重(zhong)社会(hui)关系、治理主体涵盖多元(yuan)责任主体的法(fa)律规(gui)范(fan)????。民(min)族团结进步促(cu)进法的(de)综合性，既(ji)源于其调整(zheng)对象、规范内容和治理主体的多元性，更体现为其以铸牢中(zhong)华民(min)族(zu)共同体意识为主线，将不同领域、各类(lei)主体(ti)、各项制度有机(ji)整合为系统协调(diao)的(de)规范体系????。

其一，调整对象覆(fu)盖“五位一体”总体布局????。民族团结进步(bu)事业涉(she)及经济社(she)会发展全局，民(min)族团结进(jin)步促进(jin)法的调整(zheng)对(dui)象覆盖经济社会发展全领域????。该(gai)法以推动(dong)各(ge)民(min)族共同团结奋斗、共(gong)同繁(fan)荣发(fa)展为(wei)核心抓手，统筹(chou)经济建设(she)、政治(zhi)建设、文化建设、社会建(jian)设和(he)生(sheng)态文明(ming)建设，将民族团结(jie)进步(bu)事(shi)业(ye)融入(ru)国(guo)民(min)经济(ji)和社会(hui)发展规(gui)划，在基础设施、产业发展、生态保(bao)护、民生改善、对外开放等方面作出系(xi)统性制度(du)安排????。

其二，制度功能多(duo)维有机(ji)统一(yi)????。该法专设构筑中华民族共有精神家园、促进(jin)各民族广泛交(jiao)往交(jiao)流交融、推(tui)动各民族共同(tong)繁荣(rong)发(fa)展三章，分别从文(wen)化认同(tong)、社会(hui)结构、物质(zhi)基础三个维(wei)度构建制度(du)体系(xi)????。其中(zhong)，精神家园(yuan)建设为交往交流交(jiao)融提供(gong)文化根基(ji)，交往交流交融为(wei)共同繁荣发(fa)展创造社会(hui)条件，共(gong)同繁(fan)荣(rong)发展为精神家园建设(she)和交往交(jiao)流交融奠定物(wu)质基(ji)础，体现了综合性立(li)法的技术(shu)特(te)征(zheng)????。

其(qi)三，治(zhi)理格(ge)局多元主体(ti)协同????。该(gai)法首次在法律中明确新时(shi)代(dai)党的(de)民(min)族(zu)工作格(ge)局(ju)，确立了党委领(ling)导、政府主导、社会协同(tong)、公(gong)民参与的民族事务治(zhi)理结构，明确了(le)各级人大、政府(fu)、监察机关、司法机关、军队、群(qun)团组(zu)织、企事(shi)业单位(wei)、宗教团体、基层(ceng)自(zi)治组织(zhi)等多元主体的相关(guan)职责(ze)，并(bing)将铸(zhu)牢中华民族共同(tong)体意(yi)识纳入(ru)国民教育、干部教(jiao)育、社会教(jiao)育(yu)、家庭教(jiao)育全过程(cheng)，构建了(le)全社会共(gong)同参与的民族(zu)事务治理(li)新格局????。

如(ru)何把(ba)握民(min)族团结(jie)进步促(cu)进法的特(te)殊促进型法属性

促进型(xing)法(fa)律，是(shi)指以激励(li)、引导、支持(chi)为主要手段(duan)，通过制度设计推动社会(hui)关系(xi)朝着预期方(fang)向发展的法律规(gui)范????。民族团结进步促进法(fa)兼具促进型法的一般属性(xing)和显(xian)著特殊性(xing)????。

其一，规范结构以激励引导为主、底线约束(shu)为辅????。促(cu)进型立法的核(he)心特征(zheng)在于(yu)以柔性手段引导社(she)会(hui)行为????。该(gai)法以“促进(jin)”为(wei)主(zhu)旨(zhi)，通过倡导性、授权性条款明确国家(jia)、社会(hui)、公民的积极(ji)义务，鼓励(li)全(quan)社(she)会参与(yu)民族团结(jie)进步(bu)事(shi)业????。从规范类(lei)型(xing)看，原则性(xing)、倡导性(xing)条款占据主导；同时设(she)禁止性、惩戒(jie)性条款划定行为红线，以国家强制力(li)来(lai)保障民(min)族(zu)团结进步事业(ye)????。整体(ti)上体(ti)现了(le)促进型法以正向激(ji)励(li)为主、刚性约束为辅的基本属(shu)性????。

其二，实施(shi)机制有赖于配套法规跟进衔接????。作为一部原则性、框架性较强的促进(jin)型基本(ben)法律(lu)，该(gai)法的大量制(zhi)度设计有待下位立法予以细化和落实(shi)????。为(wei)此，地(di)方(fang)立法机关，应结合当地(di)实(shi)际情况(kuang)，抓(zhua)紧制(zhi)定(ding)促进民(min)族团结进步的(de)地方(fang)性法规，构建衔接有序的配套实施规范(fan)体(ti)系，确保核心(xin)制(zhi)度设(she)计在基层(ceng)治理中落到实处????。

其(qi)三(san)，以序言承载(zai)历史(shi)叙事并专(zhuan)设“法律责(ze)任”一(yi)章????。一(yi)般促进型法(fa)律多(duo)直接规定促进措(cuo)施和保(bao)障(zhang)机制，该(gai)法则以(yi)序(xu)言开篇(pian)，以“五个(ge)共同”奠定(ding)历(li)史叙事基调，从(cong)中华文明长(chang)河中追(zhui)溯中华民(min)族(zu)形成发展的内在逻辑，赋予法律规范以(yi)历史(shi)、文化和法理底蕴，使促(cu)进(jin)民族(zu)团结进步从政策(ce)要求升格为历史必(bi)然和法治使命????。其“法律责任”专章，对各类不(bu)法行(xing)为设(she)置(zhi)了梯度化的法(fa)律后果，在“促进(jin)”之中嵌入“规制”元(yuan)素????。

如何把握(wo)民族区域(yu)自治法与民族团结进(jin)步促进(jin)法(fa)的关系

民族区(qu)域自(zi)治(zhi)法与民(min)族(zu)团结进步促(cu)进法是民族工作领域两部基本法(fa)律(lu)，分别(bie)从尊重包容差异性与增进共同性(xing)两(liang)个维(wei)度贯彻实施宪(xian)法有关民(min)族事务(wu)的规(gui)定，共(gong)同构成功能互补的“双核”架构????。

其一，民族区域自治(zhi)法(fa)立(li)基于尊重(zhong)包(bao)容差异性(xing)，侧重于(yu)差别化(hua)的(de)制(zhi)度供(gong)给????。民族区域自(zi)治(zhi)法对民族区域自治制度作了全面规(gui)定；基于(yu)民族(zu)因(yin)素(su)与(yu)区域因(yin)素相结合(he)之(zhi)原则，依法授予自治地方根据(ju)本地实(shi)际(ji)自主(zhu)发展经济社会事业的自治权，从而在法(fa)治层面为尊重和(he)包容差(cha)异(yi)性提供(gong)规范(fan)保障(zhang)????。其制度(du)逻辑侧重于尊(zun)重各少数民族在语言、文(wen)化、经济和社会发展水平上(shang)的客观(guan)差异，通过差(cha)别化的法(fa)律安(an)排，为民族(zu)自治地方差(cha)异化发展提供制度空间(jian)????。

其二(er)，民族团结进(jin)步促(cu)进法着眼于增进共(gong)同性(xing)，旨在(zai)推进共同体建(jian)设????。该法以全国范围(wei)内全体公民为(wei)调整对象，致(zhi)力于(yu)塑造和巩固融多元于一体、覆盖全(quan)体公民的共同体意识(shi)与社会(hui)团结????。其第六(liu)条规(gui)定“增进共同性、尊重和包(bao)容差异(yi)性”，将“增进共同性”置(zhi)于优先位置，从法律规范层面(mian)确(que)立了“一体”对“多元(yuan)”的统摄地位????。

其三，两法功能互补，分别承(cheng)载普通法与特别法的制度功能????。民族区域自治法以民族区域(yu)自(zi)治制(zhi)度为基础，赋(fu)予自(zi)治地(di)方依法行使自治权，在(zai)民族自治(zhi)地方范围(wei)内对相(xiang)关事项具有(zuozhe)优先适用的效力，具有(zuozhe)特别法(fa)的(de)规范特征(zheng)????。民族(zu)团结进步(bu)促(cu)进法着眼于(yu)中华民族共同体建(jian)设全局(ju)，确立民(min)族团结进步事业(ye)的基本制(zhi)度框架(jia)，适(shi)用于(yu)中华人民共和国全部领土和全体公民(min)，在民族事务治理领域发挥(hui)普(pu)通法(fa)的统领功能????。两部(bu)法律并非此(ci)消彼长的替代关(guan)系，而(er)是(shi)各有(zuozhe)其适用范围和规范功(gong)能(neng)，二者(zhe)在宪(xian)法框架下形成“增进共(gong)同性”与“尊(zun)重包容差异性”的辩证统一(yi)????。

江国华(本文作者系武汉(han)大(da)学法学院(yuan)教授)【编辑:王琴】