把握民族团结进步促进法六个基本理论命题
民(min)族团结进步促进法是30多年来(lai)中央政治局会议(yi)研(yan)究的第(di)一部法律案；首(shou)次将习近平(ping)总(zong)书记关于(yu)加强和改进(jin)民族工(gong)作的重(zhong)要思想写入(ru)法律；首次从法理(li)层面阐(chan)释铸牢(lao)中(zhong)华(hua)民族共同体意识、推(tui)进(jin)中华民族(zu)共同体(ti)建(jian)设等核心概(gai)念；首(shou)次在法律中(zhong)明确新时代(dai)党的民族工作(zuo)格局?????。正确(que)把握该法的基本理论(lun)命题，是理(li)解其立法(fa)目的、制度功能和实(shi)践指向的基础(chu)条件?????。
如(ru)何(he)把握(wo)民族团结进(jin)步(bu)促进法的宪法关联法地位
宪(xian)法关联法，是(shi)指与宪法相配(pei)套、直(zhi)接保(bao)障宪法(fa)实施的宪法性法(fa)律规范，其核心特征在于将(jiang)宪法的原则性规(gui)定具体化、制度化?????。民族(zu)团结(jie)进步促进法的宪法关(guan)联(lian)法地位，是由其(qi)内容与功能所决定的?????。
其一，该法(fa)将宪法涉民族条款转化为具体法律(lu)规则?????。宪法中各民(min)族一律平等、维护和发展(zhan)各民(min)族的平等团结互助和谐关系、禁止(zhi)破坏(huai)民族团结(jie)和制造民族分裂等原则性规(gui)定，经(jing)由(you)该法转化为权利义务规范、职责要求和(he)制度安(an)排，为宪法涉(she)民族条款的实(shi)施提(ti)供制度载体?????。
其(qi)二，该法(fa)将铸牢(lao)中华民族共(gong)同体(ti)意(yi)识具体(ti)化制度化?????。中国是统一的多民(min)族国家，维护国家(jia)统一和(he)民族(zu)团(tuan)结是(shi)公民的(de)基本义务，也(ye)是各国家(jia)机(ji)关的共同职责?????。铸牢中华民族共(gong)同体意(yi)识、推进中华民(min)族共同体(ti)建设是(shi)一(yi)项系(xi)统的宪法工程(cheng)?????。该(gai)法以铸牢(lao)中(zhong)华民族共同体意识为主线(xian)，以构筑中华(hua)民(min)族共有精神家园增进(jin)文化(hua)认同，以促进各(ge)民族交往交流交(jiao)融(rong)重塑(su)社会结构，以推动各民族共(gong)同繁(fan)荣(rong)发展夯(hang)实物质基础，三者一体贯通，使这一宪法工程获得具体(ti)化、可(ke)操作的制(zhi)度(du)形(xing)态?????。
其三，该(gai)法将宪法认同(tong)具(ju)象化为“五个认同(tong)”?????。宪法认同是宪(xian)法实施的核心(xin)机制(zhi)?????。该(gai)法以社(she)会主(zhu)义核心价值观为(wei)引领，将宪法忠诚义务具象(xiang)化为(wei)对伟大祖国、中华民(min)族、中华(hua)文化、中国共产党(dang)、中国特色(se)社会(hui)主义(yi)的认同，使抽象(xiang)的宪法认(ren)同获得规(gui)范化表达(da)和(he)制度化路(lu)径?????。
如何把握民族团(tuan)结进(jin)步促进法(fa)的政治建(jian)设(she)立法属性
政治(zhi)建设立法，是指(zhi)以法律形式(shi)确立和(he)巩固国家政治共(gong)同体(ti)、强(qiang)化政治认同、维护国家(jia)统(tong)一和(he)民(min)族团结的法律规范?????。民族(zu)团结(jie)进步促(cu)进(jin)法的政(zheng)治建设立法(fa)属性(xing)，集中体现在以下方面：
其(qi)一，确(que)立中(zhong)华民(min)族共同体建设的(de)政治(zhi)目标?????。该法(fa)首次从法理层面阐释铸(zhu)牢中华民族共同体意识、推(tui)进中华民(min)族共同体建设等核(he)心概念，并以基本法律的形式规(gui)定了中华民族共(gong)同体的法律(lu)地(di)位，使中华民族共(gong)同体建(jian)设获(huo)得稳定的制度载体和持续(xu)的法(fa)治推动力；并(bing)在坚持党(dang)的(de)全(quan)面(mian)领导(dao)这一最高政治原则(ze)的前(qian)提下，系统构建了共同(tong)体(ti)建设的制度框架，将党的领导的政治优(you)势与法治的制度优势统一于共(gong)同体(ti)建设(she)的制度实践(jian)之(zhi)中?????。
其二(er)，以法治方式推进政(zheng)治(zhi)整合与(yu)认同建设(she)?????。多民族(zu)国家(jia)内部多样性与统(tong)一性(xing)的(de)关(guan)系，是现代(dai)国(guo)家(jia)建构(gou)的(de)根本性课题?????。该法在“增进(jin)共同性、尊重和包容差异性”的原(yuan)则(ze)指引下(xia)，将多样(yang)性纳入(ru)统(tong)一性的制度(du)框架，以法律权威整合多元利益诉求(qiu)、形成广泛社(she)会共识，使铸(zhu)牢中华民族共同(tong)体(ti)意识的战略意图转(zhuan)化为具(ju)有法(fa)律约束力的(de)制度安排，为政(zheng)治整合提供规范(fan)化(hua)路径(jing)和(he)可操作的法治方案?????。
其三，将新时代民族(zu)工作(zuo)理论成果转化为(wei)国家意志?????。将党的主(zhu)张经法定程序转(zhuan)化为国(guo)家(jia)意志(zhi)，是(shi)政治建设立法的(de)核(he)心要义?????。该(gai)法以(yi)铸牢中(zhong)华民族共同体意识为主线(xian)，首次将习(xi)近平(ping)总(zong)书记关于(yu)加强和改进民族工作的(de)重要思想写入法律(lu)，将新时代党的民族(zu)工作(zuo)“十二个(ge)必须”的要求熔铸于法律规(gui)则、原则和精神之(zhi)中，从宪制层面筑牢了(le)中(zhong)华民族(zu)共同(tong)体的法治(zhi)根基?????。
如何(he)把握民族团结进步促进法(fa)在(zai)民族事务治理领域中(zhong)的基本法定位
基本法，是指由(you)全(quan)国人(ren)大制定的、规范特定(ding)领(ling)域基本社(she)会关系的法(fa)律，在国家和社会生(sheng)活中具有(zuozhe)全局性、长远性和(he)普遍(bian)性效力(li)?????。民族团(tuan)结进步促进法(fa)由(you)十四(si)届全国人大四次会议审议通过，是(shi)继民族区域自治法之后民族工作领域又一部基(ji)本法律，其地位(wei)体现在以下(xia)方面：
其一(yi)，以全国人大立法确立民族事(shi)务治(zhi)理(li)的基(ji)本规范(fan)?????。在国家法律体(ti)系中，基本法(fa)的位阶仅次于宪(xian)法?????。该法是民族(zu)工(gong)作领域第一部由全国人大(da)制定(ding)的综合(he)性基本法律?????。它以铸牢中华民(min)族共同(tong)体(ti)意识为(wei)主线，系统规定民族团结进步(bu)事业的性质(zhi)定位、方针原则、职责(ze)主体(ti)、制度体系和(he)保障措施，为(wei)新时代民(min)族事务治理(li)提供全面的法律(lu)依(yi)据(ju)?????。
其二(er)，填补(bu)中华民族共同体建设的法治空(kong)白?????。此前，有关(guan)铸(zhu)牢中华民族共同体意识(shi)的规范(fan)要(yao)求散见于各类(lei)政策(ce)文件、地(di)方(fang)立(li)法和部门规章之中，缺(que)少(shao)一部从全局高(gao)度进(jin)行顶层设(she)计(ji)的综合性基本(ben)法律?????。该(gai)法从国家(jia)层面对铸牢中华民族(zu)共(gong)同体意识、推进(jin)中华(hua)民族(zu)共(gong)同(tong)体建设作(zuo)出系统性制度安排(pai)，将长期分散的相关规范整合为(wei)基本法律，从根本上夯实了中华(hua)民族共同体(ti)建设的法治根基?????。
其三，以(yi)法治方式(shi)提升民(min)族事务治理现代化水(shui)平(ping)?????。民族事务(wu)治理是国家治理的重要组成(cheng)部分，依(yi)法治理(li)民族事务是全面依(yi)法治(zhi)国的(de)重要内(nei)容，也是民族团(tuan)结(jie)进步促进法所确立的一项基本原则(ze)?????。该(gai)法的颁(ban)布(bu)实(shi)施，为贯彻以法治思维和法治方式(shi)推(tui)进民族(zu)事务治理体系和治理(li)能力(li)现代化的战(zhan)略部署，提供(gong)了基本法支撑?????。
如何把(ba)握民族团结进步促进法的综合(he)性法(fa)律(lu)属(shu)性(xing)
综合性法(fa)律，通常指陈调整对象(xiang)跨越(yue)多个法律部门、规范内容涉及多重社会关系(xi)、治理主体(ti)涵盖多元责任主体的法律规范?????。民族团结进步促进法的综合(he)性，既源于其(qi)调整对象、规范(fan)内容和治理(li)主体的(de)多(duo)元性(xing)，更体现(xian)为其(qi)以铸牢(lao)中华民族共同体(ti)意(yi)识为主(zhu)线，将不同领域、各类主体、各项制度有机整合(he)为系统协调的规(gui)范(fan)体系?????。
其一，调整对象覆盖“五位(wei)一体”总体布局?????。民族团结(jie)进步事(shi)业涉及经济(ji)社会发(fa)展全局(ju)，民族团(tuan)结(jie)进步促进法的调整(zheng)对(dui)象覆盖经济(ji)社会发展全(quan)领(ling)域?????。该(gai)法以(yi)推动各民族共(gong)同团结奋(fen)斗、共同繁(fan)荣发(fa)展(zhan)为核心抓手，统(tong)筹经济(ji)建设、政治建(jian)设、文化建设、社(she)会建设(she)和生态文明建设，将民族团结进(jin)步事业融(rong)入(ru)国(guo)民经济和社会(hui)发展规划，在(zai)基(ji)础设施、产(chan)业发展、生态保护、民生(sheng)改善、对(dui)外开放等方面作(zuo)出系统(tong)性(xing)制度安排?????。
其(qi)二，制度功能多维有机统一?????。该法专设构筑(zhu)中华民族共有精神(shen)家园、促进(jin)各民族广泛交往交流交(jiao)融、推动(dong)各民族共同(tong)繁荣发展三章，分别从文化认同、社会结(jie)构、物质基础三个维度构建(jian)制(zhi)度体(ti)系?????。其(qi)中，精神(shen)家园建(jian)设为(wei)交往交流交融提供(gong)文(wen)化根基，交往交流交融为共同繁荣(rong)发(fa)展创(chuang)造社(she)会条件(jian)，共同繁荣发(fa)展为(wei)精神家(jia)园建(jian)设(she)和交(jiao)往交(jiao)流交融奠(dian)定物质基础，体现(xian)了综合性(xing)立法的技术特(te)征?????。
其三，治理格(ge)局多元主体协同?????。该法首次在法律中明(ming)确新(xin)时代党的(de)民族工作格局，确立了党委(wei)领(ling)导、政府(fu)主(zhu)导、社会协(xie)同、公民参与的民族事(shi)务治(zhi)理结构，明确了(le)各级人大、政府、监察机关、司法机关(guan)、军(jun)队、群团(tuan)组织、企事业单位、宗教团体、基层自治组织等(deng)多元(yuan)主体的相关职责(ze)，并将铸牢(lao)中(zhong)华(hua)民族共同体意识(shi)纳入(ru)国民教(jiao)育、干部(bu)教(jiao)育、社会教育、家庭(ting)教育全过程，构建了全社会共同参与的民族事务治(zhi)理新(xin)格局(ju)?????。
如何把握民族团结进步促进法的特殊(shu)促(cu)进型法属性
促进型(xing)法律，是指以激(ji)励、引导、支持为(wei)主要(yao)手段(duan)，通过制度设(she)计推动社(she)会关系(xi)朝着预期方向发(fa)展的(de)法律规范?????。民族团结进步促进法(fa)兼(jian)具促进型法的(de)一般属性和显著特(te)殊(shu)性(xing)?????。
其一，规范(fan)结构以(yi)激励引导为主、底线约束(shu)为辅?????。促进(jin)型(xing)立(li)法的核心特征在于以柔(rou)性手段(duan)引导社会行为?????。该法以“促进”为主旨(zhi)，通(tong)过倡(chang)导(dao)性(xing)、授权(zuozhe)性(xing)条款明确国家、社会、公民的(de)积极义务，鼓(gu)励全社会参与民族团(tuan)结进(jin)步事业(ye)?????。从规范类型(xing)看，原则性、倡导性条款占据主导；同时设禁止(zhi)性、惩戒性条(tiao)款(kuan)划定行为红线，以国家强制力来保(bao)障民(min)族团结进步(bu)事业(ye)?????。整体上体现了促进型法以正向激励为主(zhu)、刚(gang)性约束为辅的基本属性(xing)?????。
其二，实(shi)施机(ji)制有(zuozhe)赖于配套法规跟进衔接(jie)?????。作为一部(bu)原则性(xing)、框(kuang)架(jia)性(xing)较(jiao)强(qiang)的促(cu)进型基本法律，该法(fa)的大量制度设(she)计(ji)有待下位立法予以细化(hua)和落(luo)实?????。为此，地(di)方立法(fa)机关，应结(jie)合当(dang)地实(shi)际(ji)情况，抓(zhua)紧制定促(cu)进民族(zu)团(tuan)结进(jin)步的地方性(xing)法规(gui)，构建衔接有(zuozhe)序(xu)的配套实(shi)施规范体(ti)系，确保(bao)核(he)心制度设计在基层治理(li)中落到(dao)实(shi)处?????。
其三，以序言承载历(li)史叙(xu)事并专设(she)“法律责任”一章(zhang)?????。一般促进(jin)型法律(lu)多直(zhi)接规定促进措(cuo)施和保障机制，该法则(ze)以序言开篇，以“五个共同”奠定历史叙事基调，从中(zhong)华文(wen)明长河(he)中追溯中华(hua)民(min)族形成发(fa)展的内在逻(luo)辑，赋予法律规范以历(li)史、文化和法理底蕴，使促进民(min)族团结进步从(cong)政策(ce)要(yao)求(qiu)升格(ge)为历史必然(ran)和法(fa)治使命?????。其“法(fa)律(lu)责任”专章，对各(ge)类不法行为(wei)设置了梯度化(hua)的法律后果，在“促进”之中(zhong)嵌入“规制”元素?????。
如何把握民族区域自治法与民族团结进步促进法的关系
民族区域自(zi)治法与民族团(tuan)结进步(bu)促进法(fa)是民族(zu)工作领域两部基本法(fa)律，分别从(cong)尊重包容差异(yi)性与增进共同(tong)性两个维度贯彻实施宪法有关民族事务(wu)的(de)规定，共(gong)同构(gou)成功能互补(bu)的“双核”架构?????。
其一，民族区域自(zi)治法立基于尊重(zhong)包容(rong)差异(yi)性，侧(ce)重于差别(bie)化的(de)制度供(gong)给?????。民族(zu)区域自(zi)治(zhi)法(fa)对民族区域自治制度作了全面规定；基(ji)于民族因素与区域因(yin)素相结(jie)合之原则(ze)，依(yi)法授予自治地方根据本(ben)地实(shi)际自主发展经济社会(hui)事业的自治权，从而在法治层面为尊(zun)重(zhong)和(he)包容差(cha)异(yi)性提(ti)供(gong)规范(fan)保障(zhang)?????。其制度(du)逻辑(ji)侧重于尊重各(ge)少数民族在语言(yan)、文化、经济和社会发展水(shui)平上的客观(guan)差异，通过差别(bie)化的法律安(an)排，为民族自(zi)治地方差异化发展提供制(zhi)度(du)空(kong)间?????。
其二，民(min)族团结进步(bu)促进法着眼(yan)于增进共(gong)同性，旨(zhi)在推进(jin)共同(tong)体建设?????。该法以(yi)全国范围内全体公民为调整对象，致力于塑造和巩固融多元于一体、覆(fu)盖(gai)全体公民的共同(tong)体(ti)意识与社(she)会团结?????。其第六(liu)条规定“增进共同性、尊重和(he)包(bao)容(rong)差(cha)异性(xing)”，将“增(zeng)进共同性(xing)”置于优先位置，从法律规(gui)范(fan)层面确立了(le)“一体”对“多元”的统摄地位?????。
其三，两法功能互补，分别承载普通法(fa)与特别法(fa)的(de)制度功能?????。民族区域自治法以民(min)族区(qu)域自治(zhi)制度为基(ji)础，赋(fu)予自治地方依法(fa)行使自(zi)治权，在民族自治地方范围(wei)内对相关事项(xiang)具有优先适用的效(xiao)力，具有特别(bie)法的规范特征?????。民族团结进步促进法着眼(yan)于中华(hua)民族共(gong)同体建设(she)全局，确立民族团结进(jin)步(bu)事(shi)业的(de)基本制度框(kuang)架，适用于中华人民共和(he)国全部领土和(he)全体公民，在民族(zu)事务治(zhi)理(li)领域(yu)发挥普通法的统(tong)领功能?????。两(liang)部法律(lu)并非此消彼(bi)长的(de)替代关系，而是各有其适用范围和规(gui)范(fan)功能(neng)，二者在宪(xian)法框架下形(xing)成“增进共同性”与“尊重包容差异性”的辩证(zheng)统一(yi)?????。
江国(guo)华(本文作者系(xi)武汉大学法学院教授)【编辑:王琴】